Върховенството на закона и основните принципи на ЕС. Част втора – инструменти за защита и пътят напред

Широко прието е виждането, че процедурата по суспендиране на права, произтичащи от членството в ЕС, поради „тежко и продължаващо нарушение“ на основните принципи е предвидено за реакция в изключителни случаи, в които се налага политическа, а не правна оценка

След кодифицирането в първичното право на Съюза на общите за държавите членки основополагащи принципи (или ценности) на ЕС, за първи път Договорът от Амстердам въвежда санкционна норма за неспазването им. Разпоредбата, въплътена и в настоящия чл. 7 (2) и (3) ДЕС, регламентира суспендиране на права на държава членка, при наличие на тежко и продължаващо нарушение на принципите, лежащи в основата на европейското изграждане. То е продиктувано от една страна от обсъжданията за предстоящи разширявания на ЕС и желанието да бъде предвидена защита на споделените конституционни позиции на тогавашните държави членки[1], а от друга, от нуждата да бъде преодоляно несъответствието между поощрявания от ЕС модел във външно измерение и скромния капацитет за реагиране по отношение на държавите членки. По ирония, за първи път вниманието към тази нова норма се насочва по отношение на Австрия, когато през 2000г. е формирано правителство с крайно-дясната Партия на свободата (FPÖ), начело с Йорг Хайдер[2]. Въпреки опасенията на останалите 14 държави членки по отношение на крайните виждания на Хайдер, тогава става ясно, че чл. 7 не предоставя търсения отговор, тъй като изисква констатирано „наличие на тежко и продължаващо нарушение“, докато ситуацията в Австрия предизвиква по-скоро тревога. В резултат държавите членки предприемат съгласувани мерки на двустранно равнище, а в последствие доразвиват нормата на чл. 7 ДЕС с Договорa от Ница от 2001г., който добавя и превантивния механизъм на чл. 7 (1), спрямо „очевиден риск от тежко нарушение“. Концепцията на това допълнение е всъщност освен реактивния санкционен подход да бъде добавен и механизъм за превенция, с цел предоставяне на възможност за интервенция на ниво ЕС, преди нарушенията ефективно да настъпят.

Така или иначе, широко прието е виждането, че процедурата по суспендиране на права, произтичащи от членството в ЕС, поради „тежко и продължаващо нарушение“ на основните принципи е предвидено за реакция в изключителни случаи, в които се налага политическа, а не правна оценка[3]. До този момент, суспендирането на права, произтичащи от членството в ЕС, не е реализирано никога. Превантивната процедура по чл. 7 (1) бе задействана по отношение на Полша от Европейската Комисия[4] и по отношение на Унгария от Европейския парламент[5]. Вън от възможната правна дискусия за това кога едно нарушение може да бъде квалифицирано като „тежко“ и кога следва да се счита, че е налице „очевиден риск“ от такова нарушение, доколкото както бе посочено, механизмът по чл. 7 има политическо, а не строго правно естество, няколко елемента на двете процедури заслужават внимание. На първо място, чл. 7 (1) ДЕС посочва необходимостта Съветът да изслуша засегнатата държава членка. Разпоредбата обаче не съдържа изискване изслушването да бъде организирано като еднократен процес – и по отношение и на двете държави вече са налице няколко изслушвания за състоянието на правовата държава, а приетите от Съвета през 2019г. „Стандартни условия за изслушвания по член 7, параграф 1 от ДЕС“ нееднозначно препращат към действия „при първото изслушване“ и „в началото на всяко следващо изслушване“. В допълнение, чл. 7 (1) предоставя възможност – а не задължение – да бъдат отправени препоръки към засегнатата държава, и отново възможност – а не задължение – проведените изслушвания да доведат до гласуване за констатиране на наличие на очевиден риск от тежко нарушение. Интересно е и различното третиране, с оглед субекта на инициатива за задействане на процедурата. Встрани от анализа защо Европейската комисия избегна задействането на процедурата спрямо Унгария, след като вече бе направила това при сходни предизвикателства спрямо Полша, следва да се отбележи че „Стандартните условия“, чиято цел според Съвета е „оптимизиране на процеса и създаване на равни условия за всички участващи държави членки“ предоставя възможност за участие, коментар и предоставяне на информация на Комисията, но не и на Европейския парламент, дори когато той е субектът, инициирал процедурата. Именно тези характеристики на институционалния дизайн и сигналите за липса на политическа воля и готовност в Съвета представителите на държавите членки активно да се противопоставят на колегите си обуславят оценката на механизма по чл. 7 ДЕС като неефективен[6].

Вън от процедурата по чл. 7 ДЕС институциите на ЕС и по-специално, Европейската комисия създаде в последното десетилетие допълнителни инструменти за наблюдение и превенция на нарушения по отношение на ценностите на ЕС.

Първият такъв механизъм за наблюдение е създаденият по силата на споразумение между ЕК и България, и Румъния към момента на присъединяването, Механизъм за сътрудничество и проверка (МСП). Посочва се[7], че „Комисията създаде МСП като преходна мярка за подпомагане на двете страни да наваксат с реформите“, като „решението да се продължи оценяването на България и Румъния след присъединяването им към Съюза е свидетелство за ангажимента на ЕС да съдейства на двете страни да изградят ефективни административни и съдебни системи, необходими за изпълнение на техните задължения, свързани с членството в ЕС, и да гарантират правилното прилагане на законите, политиките и програмите на Съюза.“ По силата на МСП, Комисията докладва редовно за напредъка на двете държави по отношение на специфичните области, попадащи в обхвата му. Докладите съдържат оценка и препоръки към българските и румънските власти и се допълват от работен документ, съдържащ подробен анализ по всеки от показателите на МСП. Оценките и докладите на Комисията се основават на мониторинг, посредством диалог между българските/румънските власти и службите на Комисията и контакти с гражданското общество и международни организации. Всеки доклад на Комисията, в това число неговата методология и заключения, впоследствие се обсъжда и приема в заключенията на Съвета на министрите. МСП обаче е механизъм с тясно определен териториален обхват – само спрямо България и Румъния. Той не се прилага например по отношение  на по-късно присъединилата се Хърватия, нито спрямо страни, в които се наблюдават системни нарушения на принципа на правовата държава през последните години. В този смисъл с основание се отчита, че има дискриминационен характер. Въпреки положителната роля, която МСП изигра, предимно в първите години от своето създаване, следва да се посочи, че напредъкът или липсата на такъв по МСП, не е обвързан нито със санкции, нито с формални последици. Вместо това, механизмът често се използва като един от политическите аргументи за недопускане на двете държави в Шенгенското пространство, факт, който констатира самата Европейска Комисия, която изтъкна в няколко от своите доклади, че „следва да се подчертае, че специфичният характер на обхвата на МСП представлява аргумент против това да се правят преки връзки с други области на политиката. Поради тази причина Комисията не счита, че е уместно да се прави връзка между МСП и решенията в други области, като например…достъпът до Шенгенското пространство.“[8] Изкривеният дискурс в това отношение, усещането за различно третиране при наличието на проблеми и в други държави членки, липсата на последици от изпълнението и ограниченият обхват на приложното му поле – преглед само спрямо някои от компонентите на принципа на правовата държава, обуславят оценката за МСП като неефективен инструмент, поради което Европейският парламент нееднократно е призовавал за вливането му в цялостен механизъм, приложим за всички[9].

Особено развитие на инструментариума за защита на принципите на правовата държава бележи периодът след 2012г., след като тогавашният Председател на Европейската Комисия Жозе Мануел Барозу идентифицира спазването на основните принципи като предизвикателство пред ЕС в своята реч за състоянието на Съюза.[10] В резултат през 2013г. е публикувано първото Информационно табло на ЕС в областта на правосъдието, като допълнение към Европейския семестър – инструмент, създаден първоначално за координация на социално-икономическите политики на Съюза, който постепенно включва все повече въпроси, свързани с борбата с корупцията и ефективността на правосъдните системи. Отчитайки тяхното влияние върху икономическите резултати и пазарната сигурност, Комисията изтъква, че във взаимосвързаната правна екосистема на ЕС, в която „наличието на ефективни правосъдни системи е задължително условие и за укрепване на взаимното доверие“, „недостатъците в националните правосъдни системи са проблем не само за определена държава членка, а могат да се отразят на функционирането на единния пазар и по-общо, на целия ЕС.“[11] Така, информационното табло на ЕС в областта на правосъдието е въведено като сравнителен инструмент, с цел подобряване ефективността на националните правосъдни системи, предоставяне на данни относно качеството, независимостта и ефикасността на правосъдните системи, подчертаване на добрите практики и подобрения и идентифициране на евентуални слабости във всички държави членки. Макар и обаче да е полезно за разглеждане на общите тенденции, то има само информативен характер, като дори според самата Европейска Комисия „не представя едно общо класиране, а преглед на начина на функциониране на всички правосъдни системи“[12].

Година след въвеждането на Информационното табло за правосъдие, през 2014г. Европейската комисия установи и Рамка за върховенството на закона, превантивен механизъм, чиято цел е да предотврати ескалацията на заплахи за върховенството на закона до степен, в която се налага задействане на член 7 ДЕС, посредством диалог със засегнатата държава. Рамката установява тристепенен процес, в който Комисията първо осъществява оценка, предоставя препоръки и накрая наблюдава последващите действия по препоръките. Няколко месеца по-късно, Съветът също взе решение да създаде свой собствен инструмент за върховенството на правото, посредством който да осъществява диалог между държавите членки по въпроса. Имайки предвид резултата от задействането през януари 2016г. на Рамката за върховенството на закона на Комисията спрямо Полша и резултатите от тези действия, както и проведените неколкократно диалози в Съвета, обяснима е анализаторската критика към двата инструмента, че представляват фасадна акция обречена на провал.[13]

С оглед изчерпателност на изложението следва да се посочи, че през февруари 2014г. Европейската Комисия публикува и доклад относно борбата срещу корупцията[14], но той не бе последван от допълнителни ежегодни подобни доклади. В допълнение, Комисията подкрепя и изследванията на т.нар. Монитор на медийния плурализъм[15] и публикува ежегодни доклади относно приложението на Хартата за основните права на ЕС. Не на последно място, за защита на основните принципи на ЕС все по-голяма значимост имат осъществяваните от Европейската Комисия наказателни процедури. Всички тези инструменти обаче имат по-скоро спорадичен или допълващ характер.

Отчитайки недостатъците на механизмите на ЕС за защита на основните принципи в държавите членки, през 2016г. Европейският парламент отправи препоръки до Комисията под формата на доклад по собствена инициатива[16], призовавайки Комисията да представи законодателно предложение за създаване на механизъм на ЕС за демокрация, върховенство на закона и основни права под формата на междуинституционално споразумение, което да обвърже трите институции в по-малко тромав процес с ясни последици. Визията на Европейския парламент бе новият механизъм да интегрира и допълни съществуващите механизми, да бъде основан на факти, да включва в обхвата на прегледа си както действията на всички държави членки, така и на институциите на ЕС и да обхваща както превантивни, така и коригиращи мерки. Предложението настояваше и за засилване на ролята на гражданското общество в процеса и разработване на препоръки за всяка държава. В консултация с граждански панел експерти, съгласно предложението, Комисията следваше да изготвя годишен доклад за състоянието на демокрацията, върховенството на закона и основните права в държавите членки, който да бъде публикуван и обсъден в годишен междупарламентарен дебат. Европейската комисия официално отговори на предложението на Парламента през 2017 г. като приветства предложението за междупарламентарен диалог между Европейския парламент и националните парламенти, но изрази резерви към предложения за промени в Договорите и, изтъквайки ролята си на Пазител на Договорите, постави под въпрос необходимостта от участието на комисия от граждански експерти, както и съмнения относно добавената стойност на специално междуинституционално споразумение.

В последвала резолюция[17] на Европейския парламент, през ноември 2018 г. институцията отново призова Комисията да предложи приемането на междуинституционално споразумение, като настоя и за обвързване на случаите на “широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки” със защита на бюджета на Съюза. След консултация относно възможните начини за укрепване на инструментариума на ЕС за прилагане на принципите на правовата държава в държавите членки, в резултат Комисията публикува през юли 2019 Съобщение[18], в което представи визията си. Предложенията акцентираха както върху насърчаване на културата на правовата държава в рамките на ЕС, така и върху мерки по превенция на незачитане на върховенството на закона, като такива случаи да се идентифицират от рано, чрез задълбочено ежегодно наблюдение, осъществено в рамките на Цикъл за преглед, който да обхваща всички държави членки и да завършва с приемането на годишен доклад, обобщаващ както положителните, така и отрицателните развития. В отговор, през ноември 2019г. председателството на Съвета публикува своите заключения, в които предложи ежегоден преглед на състоянието и ключовите развития по отношение на върховенството на закона в държавите членки и ЕС като цяло.

Пътят напред – механизъм на ЕС за демокрация, правова държава и основни права, и бюджетна условност?

Като продължение на публикуваното Съобщение за върховенството на закона и резултат от приоритизирането на темата в рамките на работната програма на Комисията на председателя Урсула фон дер Лейен, под ръководството на комисаря по правосъдие Дидие Рейндерс, на 30 септември 2020г. бе публикуван първият годишен доклад на Комисията за върховенството на закона, включващ общ анализ и доклади, разглеждащи както положителните, така и отрицателните развития във всяка една държава членка. Общата част на доклада уточнява, че „Върховенството на закона (наричано също „принципи на правовата държава“) е закрепено в член 2 от Договора за Европейския съюз като една от общите ценности на Съюза. Съгласно принципа на върховенство на закона всички публични органи на власт винаги действат в рамките на ограниченията, определени със закон, в съответствие с ценностите на демокрацията и основните права и под контрола на независими и безпристрастни съдилища. Принципите на правовата държава включват принципи като законността, която предполага прозрачен, отчетен, демократичен и плуралистичен законодателен процес, правната сигурност, забраната на произвола при упражняването на изпълнителната власт, ефективната съдебна защита от независими и безпристрастни съдилища, ефективния съдебен контрол, при който се зачитат основните права, разделението на властите и равенството пред закона.“[19] Така, наблюдението на Европейската комисия фокусира своя анализ върху четири компонента: независимост, качество и ефективност на съдебната система, борба с корупцията, въпроси свързани с медийния плурализъм и други институционални въпроси, свързани с принципа на взаимозависимост и взаимоограничаване. В тази връзка, следва да се подчертае, че макар да е неудовлетворително, че анализът обхваща единствено върховенството на закона, а не всички основни принципи на ЕС, като предпоставя частична картина, особено що се отнася до ефективното упражняване на основни и граждански права, публикуваният тази година доклад е първи по рода си и не е изключено в бъдеще тематичният му обхват да бъде разширен. Това е така, имайки предвид, че един от четирите елемента на доклада – „медиен плурализъм и свобода на медиите“, макар и да има изключителна важност за демократичния ред, трудно може да се разглежда като съставна компонента на „върховенството на закона“ в тесен смисъл. Същевременно, между принципите на демокрацията, върховенството на закона и основните права трудно могат да се поставят ясни разделителни линии, така че би било напълно основателно развитието на процеса в бъдеще да включва и анализ на състоянието в Съюза по отношение на тези ценности.

Следва да се отбележи също, че Комисията не предоставя ясна роля на другите институции на ЕС в Цикъла за преглед на върховенството на закона, с ясно предвидени правомощия и задължения,  макар да търси проактивно дискусионен форум по темата не само със Съвета и Европейския парламент, но и с националните парламенти. Не се отправят и ясни предписания или препоръки за отстраняване на проблемите, нито се посочват последващи мерки. При все това, публикуваният доклад като кулминация на Цикъла за преглед на върховенството на закона, предоставя за първи път обща и хоризонтална картина, обхващаща ситуацията във всички държави членки, което би следвало да позволи по-систематично да се разглеждат възможните нарушения, например чрез своевременни наказателни процедури, сезиране на Съда на ЕС, или задействане на процедурите по член 7 от ДЕС.

Допълнителни елементи в това отношение предоставя приетият на 7 ноември 2020г. доклад по собствена инициатива относно Създаване на механизъм на ЕС за демокрацията, принципите на правовата държава и основните права[20], в продължение на предходната линия на Европейския парламент. Той призовава годишният доклад за върховенството на закона на Европейската комисия да обхване пълния набор от ценности, закрепени в чл. 2 ДЕС и отново предлага процесът да приеме формата на междуинституционално споразумение, което да установи всички договорености, ролята и сътрудничество между институциите на ЕС и държавите членки. Настоява се също за консолидиране на съществуващите досега инструменти, за специфични за всяка държава препоръки (а не само анализ на състоянието), които в случай на неспазване от държава членка да са свързани с конкретни мерки на Съюза като процедури по член 7 от ДЕС, процедури за нарушение и бюджетни условия, както и призив за активно участие на гражданското общество и НПО. Доколкото обаче Европейският парламент няма право на собствена законодателна инициатива, развитието в тази насока зависи от политическата воля на Европейската комисия.

Не на последно място, внимание заслужава въпросът за обусловеността на бюджетните и финансови инструменти от спазването на принципа на правовата държава. В тази връзка Комисията направи законодателно предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на бюджета на Съюза в случаите на широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава в държавите членки.

Както подчертава службата за изследвания на Европейския парламент (EPRS)[21], бюджетната обусловеност не е нов механизъм в правото на ЕС, като се използва в контекста на външната политика на ЕС, политиката на сближаване, присъединяването и членството в Европейския валутен съюз, а новият механизъм, предложен като част от МФР за периода 2021-2027 г., не е напълно иновативен, доколкото копира концепция, приета в рамките на предишната МФР (2014-2020 г.), според която предложение за подобни мерки – обвързване на ефективността на европейските структурни и инвестиционни фондове със стабилно икономическо управление, беше включено в Регламента от 2013 г. относно общите разпоредби за структурните фондове, предвиждайки спиране изцяло или частично плащанията на структурни фондове към държави членки, които са нарушили ограничението от 3% дефицит (прекомерен бюджетен дефицит). Недостатъците по отношение на върховенството на закона досега не са изрично посочвани сред основанията за бюджетна обусловеност, макар че някои автори считат, че член 142, буква а) от Регламента за общоприложимите разпоредби[22], който предвижда, че плащанията на европейски структурни и инвестиционни фондове могат да бъдат спрени, ако има „сериозен недостатък в ефективното функциониране на системата за управление и контрол на оперативната програма, който излага на риск приноса на Съюза към оперативната програма и за чието отстраняване не са били предприети мерки“, би могла да бъде задействана в случай на недостатъци спрямо върховенство на закона, тъй като „държава в която не е налице върховенство на закона не може да генерира ефективни системи за управление и контрол“[23]. Следва да се подчертае също така обзорът[24] относно съмненията по отношение на големите дискреционни правомощия на Комисията, терминологичните неясноти спрямо критериите за установяване на „широко разпространено незачитане на принципите на правовата държава“ в първоначалното предложение на Комисията, както и защитата на практика за крайните бенефициенти, възможността за засягане на регионални или местни публични власти и анализът, че тежестта на подобни санкции ще зависи от степента, в която дадена държава зависи от фондовете на ЕС, доколкото санкциите биха засегнали предимно нетни бенефициенти, оставяйки отворени въпроси за създаването на вертикална асиметрия между държавите членки в противоречие с принципа на равно третиране.

И все пак на фона на тези неясноти и опасения, приетият на 16 декември 2020г. Регламент относно общ режим на обвързаност с условия за защита на бюджета на Съюза, е значим инструмент за финансова условност в защита на политиките и ценностите на ЕС. Съгласно Регламента, ако след „обстойна качествена оценка“ извършена обективно, безпристрастно и справедливо, отчитайки информация от различни източници и признати институции, Комисията установи нарушение, тя ще предлага подходящи мерки по механизма, например намаляване или замразяване на плащанията от бюджета на ЕС за дадена държава членка. Съветът ще разполага с един месец, за да гласува по предложените мерки (до три месеца в изключителни случаи) с квалифицирано мнозинство, а Европейският парламент ще бъде информиран през цялата процедура. Разпоредбите ще се прилагат както за индивидуални, така и за широко разпространени нарушения или повтарящи се практики и пропуски, свързани не само с преки злоупотреби със средства на ЕС, като корупция или измама, но и със системни нарушения на основни принципи, когато тези нарушения засягат – или има риск да засегнат – управлението на европейски средства. Същевременно, за да се гарантира, че крайните бенефициенти няма да бъдат наказвани за действията на своите правителства, засегнатите държави членки редовно следва да докладват на Комисията относно изпълнение на задълженията си към тях, а бенефициентите ще могат да алармират за неизпълнение чрез интернет платформа. Новият регламент, следва да се прилага за всички фондове на ЕС със споделено управление, считано от 1 януари 2021 г. От заключенията на Съвета от 10-11 декември 2020г.[25] обаче става ясно, че Комисията следва да разработи и приеме насоки относно прилагането му, включително методика, по която ще прави оценка, а в случай че бъде предявен иск за отмяна, насоките ще бъдат финализирани след решението на Съда на Европейския съюз, като до финализирането на насоките, Комисията няма да предлага мерки. Това от една страна би довело до забавяне с най-малко няколко месеца прилагането на Регламента, дори в случай на иск за установяване на бездействие по чл. 265 ДФЕС срещу Комисията, но от друга, ще подсили възприеманата му легитимност, осигурявайки изпълнението на последиците, които Регламентът добавя към инструментите за наблюдение и „мека сила“ при неспазване на основополагащи за Европейския съюз ценности.

Тази публикация е достъпна и на следните езици: Английски